Τι προκύπτει από την έκθεση του Ελεγκτικού Συνεδρίου Πάρτι με απευθείας αναθέσεις!

Αποκαλυπτικά στοιχεία για γκρίζα διαχείριση δισεκατομμυρίων από τους ΟΤΑ
Η έλλειψη εκ των προτέρων δημοσιότητας δεν παρέχει εχέγγυα διαφάνειας

Σε ένα κράτος δικαίου η δράση της δημόσιας διοίκησης, ιδιαίτερα όταν αναγνωρίζεται σε αυτήν ευρεία διακριτική ευχέρεια, όπως συμβαίνει στις απευθείας αναθέσεις, αναγκαίο είναι να παρέχει εγγυήσεις διαφάνειας, αμεροληψίας και αντικειμενικότητας, ώστε, ακόμα και στις περιπτώσεις που η προσφυγή στις εν λόγω διαδικασίες επιτρέπεται από τον νομοθέτη, να δημιουργείται στον πολίτη και στους οικονομικούς φορείς η πεποίθηση ότι η διαδικασία που ακολουθείται είναι αδιάβλητη και ότι η διαχείριση των δημοσίων πόρων γίνεται με τον βέλτιστο δυνατό τρόπο.

Στις απευθείας αναθέσεις η έλλειψη εκ των προτέρων δημοσιότητας, η μη ανάπτυξη ανταγωνισμού και η ευρεία διακριτική ευχέρεια της αναθέτουσας αρχής, δημιουργούν διαχρονικά αντιπαραθέσεις στον δημόσιο διάλογο… το ερώτημα που ανακύπτει είναι αν αυτή η αντιπαράθεση είναι δικαιολογημένη, αν, δηλαδή, ο τρόπος με τον οποίο η δημόσια διοίκηση ασκεί την διακριτική ευχέρεια μπορεί να δημιουργήσει εύλογες αμφιβολίες ότι η προσφυγή στις εν λόγω διαδικασίες ασκείται προσχηματικά ή ότι δεν είναι διαφανής.

Με αυτές τις παρατηρήσεις, ανάμεσα σε πολλές άλλες που περιλαμβάνονται σε ένα πολυσέλιδο ογκώδη φάκελο, το Ελεγκτικό Συνέδριο καταγράφει τα «κόλπα» των αιρετών με απευθείας αναθέσεις, διαγωνισμούς & αποφάσεις για τους ΟΤΑ και αποκαλύπτει ένα ατέλειωτο πάρτι δισεκατομμυρίων με απευθείας αναθέσεις!!!
Ειδικότερα, σύμφωνα με την έκθεση, ελέγχθηκαν ως “δείγμα” 31 ΟΤΑ α΄ βαθμού, 4 ΟΤΑ β΄ βαθμού, 2 νομικά πρόσωπα αυτών και 9 νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου.

Αντικείμενο του ελέγχου ήταν δημόσιες συμβάσεις που είχαν συναφθεί από δημόσιους φορείς κατά το χρονικό διάστημα από 1.1.2021 έως 30.4.2022 με τη διαδικασία της απευθείας ανάθεσης ή της διαδικασίας με διαπραγμάτευση, υπό την προϋπόθεση ότι δεν έχει ασκηθεί επ’ αυτών ο προβλεπόμενος προσυμβατικός έλεγχος από το Ελεγκτικό Συνέδριο.

Ειδικά για τους ΟΤΑ, παρατηρήθηκε:
-Στους ελεγχόμενους φορείς (ιδίως στους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης, οι οποίοι αποτελούν και το μεγαλύτερο μέρος του δείγματος) διαπιστώθηκε ότι κατά τη διάρκεια του έτους λαμβάνουν χώρα αναμορφώσεις του προϋπολογισμού είτε με ένταξη το πρώτον στον προϋπολογισμό της σχετικής δαπάνης είτε με αναμόρφωση του προϋπολογισθέντος ποσού. Οι αναμορφώσεις γίνονται πολλές φορές στο επιτρεπόμενο από τον νόμο όριο των απευθείας αναθέσεων ή σε ποσό που ελάχιστα υπολείπεται του ορίου.
-Συνήθης «περίπτωση κατάτμησης και καταχρηστικής εφαρμογής» των περί απευθείας αναθέσεων διατάξεων εντοπίστηκε στους δήμους σχετικά με τις επισκευές και συντηρήσεις των οχημάτων τους. Δαπάνες που φέρονται να αφορούν έκτακτες βλάβες των οχημάτων και ανατίθενται με απευθείας αναθέσεις μέσω ευέλικτης διαδικασίας που προβλέπεται από ειδικές διατάξεις για τους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης, θα μπορούσαν να είναι προγραμματισμένες και κοστολογημένες. Ωστόσο, αν και νόμιμη, η ευρεία χρήση αυτής της δυνατότητας από τους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης δημιουργεί εύλογα ερωτήματα ως προς την χρηστή διαχείριση και την οικονομία των πόρων.

**ΓΙΑ ΠΑΡΑΔΕΙΓΜΑ: δήμος προέβη σε απευθείας ανάθεση 14 έργων με τίτλο «Κατασκευή δικτύου ύδρευσης» σε 14 διαφορετικούς οικισμούς του, συνολικού ποσού 400.360,63 € σε 3 αναδόχους. Και οι 14 συμβάσεις υπεγράφησαν το ίδιο διάστημα, ήτοι από 21 έως 24 Δεκεμβρίου 2021 και με πολύ μικρές εκπτώσεις, της τάξεως από 0 έως 2%. Σε αντίστοιχη σύμβαση του αμέσως προηγούμενου έτους με τίτλο «Επισκευή δικτύου ύδρευσης Δ.Ε. (…) προϋπολογισθείσας δαπάνης 488.000,00 ευρώ χωρίς φπα, για την οποία διενεργήθηκε διαγωνισμός η έκπτωση που προσφέρθηκε ανήλθε σε 61%.

-Επίσης, παρατηρείται ότι οι αναθέτουσες αρχές ταυτίζουν το «επείγον με το απρόβλεπτο». Στις περιπτώσεις που γίνεται επίκληση της διάταξης η αντιμετώπιση της ανάγκης έχει πράγματι καταστεί επείγουσα, χωρίς όμως να αποδεικνύεται ότι ήταν και απρόβλεπτη ή και το αντίστροφο. Κατά τον έλεγχο διαπιστώθηκε ότι μεγάλο μέρος των αναθέσεων με τη διαδικασία του κατεπείγοντος μπορούσαν να προβλεφθούν και να συμπεριληφθούν στον τακτικό προγραμματισμό του φορέα και να ανατεθούν μέσω των νόμιμων προβλεπόμενων διαγωνιστικών διαδικασιών (ανοικτός ή κλειστός διαγωνισμός).

-Στην πράξη εντοπίστηκαν και περιπτώσεις στις οποίες στάδια ακόμα και της απλοποιημένης διαδικασίας παραλείπονται. Για παράδειγμα: Σε ορισμένους δήμους διαπιστώθηκε ότι ο δήμαρχος μόνος του λαμβάνει τις αποφάσεις και ασκεί, ή και επεμβαίνει στην άσκηση των ουσιαστικών αρμοδιοτήτων των διοικητικών υπηρεσιών. Υποβάλλει το πρωτογενές αίτημα προς την οικονομική υπηρεσία προκειμένου να εκδοθεί απόφαση ανάληψης υποχρέωσης, υποκαθιστώντας τις υπηρεσίες οι οποίες έχουν τη σχετική αρμοδιότητα ή αναθέτει μελέτες σε εξωτερικούς συνεργάτες παρακάμπτοντας την τεχνική υπηρεσία!

-Υπήρξαν περιπτώσεις όπως το φαινόμενο πολλών αναθέσεων με ομοειδές αντικείμενο στον ίδιο ανάδοχο, το συνολικό ποσό των οποίων υπερβαίνει τις 300.000 ευρώ. Αυτό έχει ως αποτέλεσμα να παρακάμπτεται με αυτόν τον τρόπο ο προσυμβατικός έλεγχος στον οποίο θα υπήγετο η σύμβαση αν γινόταν ενιαία ανάθεση του συνόλου των εργασιών.

-Επιπλέον, εντοπίσθηκαν περιπτώσεις που το επιφορτισμένο με την προπαρασκευή, σύναψη και εκτέλεση των δημόσιων συμβάσεων προσωπικό είτε είναι αναρμόδιο είτε δεν διαθέτει την απαιτούμενη κατάρτιση, εμπειρία και εξειδίκευση.

-Στην πλειονότητα των συμβάσεων που ελέγχθηκαν, αν και οι φορείς ισχυρίζονται ότι διενεργούν έρευνα αγοράς, ο ισχυρισμός αυτός-σύμφωνα με την έκθεση του Ελεγκτικού- δεν μπορεί να επαληθευτεί καθόσον τέτοια στοιχεία δεν υπάρχουν. Δεν προσκομίζονται συγκριτικά οικονομικά στοιχεία.

-Επίσης, σύμφωνα με τις παρατηρήσεις του Ε.Σ., η προηγούμενη «καλή συνεργασία» δεν σημαίνει ότι η καταλληλότητα δεν πρέπει να επανεξετάζεται κάθε φορά ούτε ότι αποκλείεται να εμφανιστούν στην αγορά και άλλοι οικονομικοί φορείς εξίσου ή και περισσότερο κατάλληλοι.
**ΕΝΔΕΙΚΤΙΚΟ ΠΑΡΑΔΕΙΓΜΑ το ακόλουθο: Κατά το χρονικό διάστημα από 2.4.2021 έως 27.5.2021 ανατέθηκαν στον ίδιο ανάδοχο 20 συμβάσεις, συνολικής συμβατικής αξίας ευρώ 119.964,77 χωρίς φπα. Οι 15 αφορούσαν επιμερισμένο το αντικείμενο «Υπηρεσίες διαχείρισης ΧΥΤΑ», συνολικού ποσού 76.934,32 €, καθώς και 4 ήσσονος αξίας, ενώ οι υπόλοιπες 5 αφορούσαν επιμερισμένο το αντικείμενο «Υπηρεσίες διαχείρισης ΚΔΑΥ», συνολικού ποσού 43.030,45 €. Οι ως άνω υπηρεσίες ανατίθεντο και στο παρελθόν στον συγκεκριμένο ανάδοχο. Συνολικά από το 2018 έως το 2021 ανατέθηκαν 83 υπηρεσίες στον ίδιο ανάδοχο, 61 για τη λειτουργία του ΧΥΤΑ και 22 για τη λειτουργία του ΚΔΑΥ, συνολικής συμβατικής αξίας 927.216,87 €.
-Περαιτέρω, αντιρρήσεις μπορεί να εκφράζονται στο πλαίσιο λειτουργίας των συλλογικών οργάνων του φορέα π.χ. από την αντιπολίτευση στην Οικονομική Επιτροπή των δήμων. Διαπιστώθηκε ότι δεν καταγράφονται ή ότι δεν απαντώνται ειδικώς στην τελική απόφαση!
Επίσης, εντοπίστηκαν περιπτώσεις που αντιρρήσεις διατυπώθηκαν από τον Προϊστάμενο της Οικονομικής Υπηρεσίας κατά την εξόφληση σχετικών δαπανών, οι οποίες ακολούθως εξοφλήθηκαν με εντολή του Δημάρχου.

ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ
**Οι διαδικασίες των απευθείας αναθέσεωνκαι των αναθέσεων με διαπραγμάτευση χωρίς προηγούμενη δημοσίευση διακήρυξης, όπως εφαρμόζονται από τους δημόσιους φορείς, παρουσιάζουν σημαντικά περιθώρια βελτίωσης. ώστε να περιοριστεί η αντιπαράθεση στον δημόσιο διάλογο ως προς την αντικειμενικήτους ακεραιότητα.
**Χωρίς να αμφισβητείται η αναγκαιότητα των ανωτέρω διαδικασιών για τη λειτουργία των δημοσίων φορέων, αναγκαιότητα που αναγνωρίζεται και από τον νομοθέτη, ο οποίος προβλέπει ρητώς και υπό αυστηρές προϋποθέσεις τη δυνατότητα προσφυγής σε αυτές, κατά τον έλεγχο διαπιστώθηκαν πολλές πρακτικές που θα μπορούσαν να εγείρουν αμφισβητήσεις.
**Φαίνεται να έχει εδραιωθεί μία εσφαλμένη αντίληψη στους φορείς σε σχέση με τον σκοπό που εξυπηρετούν οι απευθείας αναθέσεις. Οι απευθείας αναθέσεις κατ’ αρχάς δεν αποτελούν, κατά την έννοιά τους, εργαλείο κάλυψης πάγιων αναγκών –δηλαδή αναγκών γνωστών, που επιδέχονται κατά τη συνήθη πορεία των πραγμάτων προγραμματισμό –παρά μόνον αν οι ανάγκες αυτές είναι πολύ μικρής αξίας.
**Η κατάτμηση κατά τη φύση τους ομοειδών αγαθών που ανατίθενται με περισσότερες χωριστές διαδικασίες, με πιο χαρακτηριστικά τα παραδείγματα των περιοδικών δαπανών (συντηρήσεις, φύλαξη κ.λπ.),όχι μόνο καταστρατηγεί εν δυνάμει τις περί διαγωνισμού και προσυμβατικού ελέγχου διατάξεις, αλλά, ενδέχεται να πλήττει και την αρχή της οικονομικότητας, μέσω των πολύ μικρών εκπτώσεων που, κατά κανόνα, θα προσφέρει ο μοναδικός προσκαλούμενος ανάδοχος.
**Η έλλειψη επαρκούς αιτιολογίας στις διαδικασίες με διαπραγμάτευση ως προς τη συνδρομή των απρόβλεπτων και επειγουσών περιστάσεων, η έλλειψη τεκμηρίωσης του αντικειμένου της σύμβασης και του προϋπολογισμού της, ειδικά όταν αυτός προσεγγίζει το επιτρεπόμενο χρηματικό όριο της απευθείας ανάθεσης, αποτελούν επίσης θέματα που μπορούν να εγείρουν βάσιμα αμφισβητήσεις για την ακεραιότητα της διαδικασίας.
**Οι αναθέτοντες φορείς φαίνεται, επίσης, ότι δεν έχουν αντιληφθεί ότι η διακριτική ευχέρεια που, πράγματι, διαθέτουν σε αυτές τις διαδικασίες δεν μπορεί να ασκείται σε συνθήκες αδιαφάνειας. Ειδικά όταν επιλέγεται επανειλημμένα ο ίδιος ανάδοχος, μπορεί να δημιουργήσει βάσιμα υπόνοιες για χαριστικές συμβάσεις.
**Τέλος, δεν έχει εδραιωθεί στους δημόσιους φορείς η αντίληψη ότι είναι αναγκαία η υιοθέτηση ενός συστήματος εσωτερικού ελέγχου μέρος του οποίου αποτελεί και η διαχείριση και ενδεχομένως αξιοποίηση των καταγγελιών ώστε να θεσπιστούν οι αναγκαίες δικλίδες για την αντιμετώπιση των δημοσιονομικών κινδύνων.

ΣΥΣΤΑΣΕΙΣ
**Σύσταση πρώτη: Οι δημόσιοι φορείς οφείλουν να παρακολουθούν συστηματικά τα αποθέματά τους και την εκτέλεση των τρεχουσών συμβάσεων ώστε να είναι σε θέση να γνωρίζουν τις πραγματικές ανάγκες τους και να προγραμματίζουν εγκαίρως την κάλυψή τους με την κατάλληλη διαδικασία.
**Σύσταση δεύτερη: Η προκήρυξη των διαγωνισμών πρέπει να γίνεται προ ευλόγου χρονικού διαστήματος ανάλογα με τον μέσο όρο διάρκειας αντίστοιχων διαγωνισμών στο παρελθόν, ώστε να καταλείπεται ο αναγκαίος χρόνος για την ολοκλήρωσή τους. Οι καθυστερήσεις που οφείλονταν σε δικαστικές προσφυγές πρέπει να λαμβάνονται υπόψιν
**Σύσταση τρίτη: Να ακολουθούνται αυστηρά οι εσωτερικές διαδικασίες για την ολοκλήρωση της σύμβασης και να τηρείται ο διακριτός ρόλος κάθε οργάνου. Γενικώς επιβάλλεται να ενσωματώνονται στο σύστημα θεσμικά αντίβαρα που να αποκλείουν την κυριαρχία επί της όλης διαδικασίας από ένα και μόνο πρόσωπο.
**Σύσταση τέταρτη: Να λαμβάνεται μέριμνα για τη διαρκή ενημέρωση και εκπαίδευση του αρμόδιου προσωπικού σε θέματα που άπτονται των δημοσίων συμβάσεων με συστηματική παρακολούθηση της νομολογίας του Ελεγκτικού Συνεδρίου και έμφαση στις έννοιες του «απροβλέπτου και του επείγοντος».
**Σύσταση πέμπτη: Να καθορίζονται εκ των προτέρων σαφή και αντικειμενικά κριτήρια για την επιλογή του αναδόχου ανάλογα με τη φύση της σύμβασης και να αποδεικνύεται ότι η επιλογή έγινε βάσει των κριτηρίων αυτών.
**Σύσταση έκτη: Να αιτιολογείται ειδικώς η εκτιμώμενη δαπάνη της σύμβασης και να τεκμηριώνεται η προηγούμενη διενέργεια έρευνας αγοράς. Να υφίσταται διακριτή φάση διαπραγμάτευσης ως προς το τίμημα και να φυλάσσονται τα σχετικά στοιχεία.
**Σύσταση έβδομη: Να αναπτυχθεί σύστημα ενδογενούς ελέγχου εντός του οποίου θα αξιοποιούνται και τυχόν καταγγελίες και να υιοθετηθούν οι ασφαλιστικές δικλίδες για την ακεραιότητα της διαδικασίας των απευθείας αναθέσεων.